פסק-דין בתיק עש"ר 4635-02-11

השופטת סיגל דוידוב-מוטולה

1.                 בפנינו ערעור, מכוח סעיף 69 לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט - 1959 (להלן - חוק שירות התעסוקה או החוק), ועניינו בתנאים הנדרשים מהמערערות לצורך הארכת תוקף ההיתרים שניתנו להן לתיווך עובדים זרים בענף החקלאות, כפי שהם באים לידי ביטוי בחוזר מיום 20.12.2010 ובנוהל מיום 4.1.2011 אשר הוצאו מטעם משרד הפנים. 

פתיח ורקע עובדתי

2.                 המערערות 1 - 9 הן תאגידי כוח אדם העוסקות מזה שנים בתיווך עובדים זרים בענף החקלאות, לפי רישיונות והיתרים שניתנו להן מכוח החוק (להלן - המערערות או הלשכות הפרטיות). בחודשים האחרונים התאגדו המערערות בפורום הלשכות הפרטיות לחקלאות באיגוד לשכות המסחר (המערערת 10).

3.                 ביום 20.12.2010 פרסמה רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - הרשות) את חוזר מנהל אגף מס' 39/10 (להלן - החוזר), בו נקבע כי ההיתרים שניתנו למערערות, כמו גם לשאר הלשכות הפרטיות בענף החקלאות, יוארכו בשלושה חודשים עד ליום 31.3.2011, כפוף לכך שכל לשכה פרטית תגיש לרשות, לא יאוחר מיום 23.1.2011, מסמכים כמפורט בחוזר.

המסמכים שהגשתם נדרשה הינם בקשה להארכת תוקף ההיתר; ערבות בנקאית או ערבות מבטח על סך 500,000 ש"ח בתוקף עד ליום 31.12.2012; ומסמכים המעידים כי מטרתה ועיסוקה היחידים של הלשכה הינם תיווך עבודה לעובדים זרים, בהתאם לדרישת סעיף 65(א)(1א) לחוק. 

4.                 ביום 4.1.2011 פרסמה הרשות את חוזר ראש מינהל מס' 6/11, שכותרתו " נוהל לשכות פרטיות לתיווך עובדים זרים בענף החקלאות לשנת 2011" (להלן - הנוהל).

בפתח הנוהל מובהר כי הוראותיו " מהוות תנאים לתוקף כל היתר שיינתן על ידי מר אמנון בן עמי, ראש רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים... ללשכה פרטית לצורך תיווך עבודה לעובדים זרים בענף החקלאות לפי סעיף 65 לחוק שירות התעסוקה". עוד מובהר כי "הפרת אחד או יותר מתנאי נוהל זה תהווה הפרה של תנאי ההיתר, ועלולה להביא להפעלת סמכויות הממונה לביטול ההיתר, התלייתו או סיוגו...".

הנוהל מפרט בהרחבה את כלל התנאים לפעילותן של לשכות פרטיות לתיווך עובדים זרים בענף החקלאות, החל מהתנאים המקדמיים הנדרשים לצורך קבלת היתר, דרך התנאים המתייחסים למשרדי הלשכה, התנאים לביצוע תיווך העבודה, תנאי הדיווח לרשות וכלה בסייגים לתוקף ההיתרים.

5.                 בימים 2.1.2011, 12.1.2011 ו - 17.1.2011 שלחו המערערות מכתבים לראש הרשות מר אמנון בן עמי (להלן גם - מר בן עמי), במסגרתם הלינו על הדרישות והתנאים המפורטים בחוזר ובנוהל. ביום 16.1.2011 הודיע ראש מינהל מעסיקים ועובדים זרים ברשות, מר אהרון ברזאני (להלן - מר ברזאני), על הארכת המועד להגשת המסמכים מכוח החוזר עד ליום 6.2.2011, ובהתאמה על הארכת תוקף ההיתרים - בשלב ראשון עד ליום 14.4.2011, ולאחר בדיקת המסמכים ואישורם עד ליום 31.7.2011. עוד הודיע כי תוקף הערובה הנדרשת יהיה עד ליום 31.7.2012 במקום 31.12.2012.

בהמשך הוארך המועד להגשת המסמכים מכוח החוזר עד ליום 17.2.2011. כל המערערות - פרט למערערות 3 ו - 7 אשר לא הצליחו לעמוד בתנאי הפקדת הערובה - ביצעו את הנדרש והיתרן הוארך.

6.                 ביום 30.1.2011 נשלחה למערערות תשובתו המפורטת של מר ברזאני, במסגרתה דחה את השגותיהן אך הסכים להיפגש עם מנהליהן ובא כוחן. נוכח מחלוקת לגבי מועד הפגישה, לא יצאה היא אל הפועל והמערערות הגישו את ערעורן ביום 2.2.2011. במהלך הדיון שבנו והצענו לצדדים לקיים פגישה משותפת שעשויה לייתר את המחלוקות או לצמצמן, אך לא הושגה הסכמה בקשר לכך ולכן אנו נדרשים ליתן את הכרעתנו.

להשלמת התמונה יצוין כי יחד עם ערעורן הגישו המערערות בקשה למתן צו מניעה זמני וארעי; הבקשה למתן צו ארעי נדחתה (החלטת השופט פליטמן מיום 2.2.2011), והתבקשנו לדון בבקשה למתן צו זמני במועד הדיון בערעור לגופו. במקום ליתן החלטה בנפרד לעניין הצו הזמני, העדפנו לתת את פסיקתנו לגופה בהקדם הניתן, וכך אנו עושים.

7.                 להלן תובהר התשתית הנורמטיבית הרלוונטית, ולאחריה נדון בטענות השונות שהעלו המערערות כנגד ההחלטות שניתנו בעניינן. טרם לכן נעיר כי במהלך הדיון העלינו, מיוזמתנו, את שאלת סמכותו העניינית של בית דין זה לדון בערעור. שני הצדדים סבורים היו כי נתונה לנו הסמכות העניינית לדון בערעור, ונימקו לפנינו עמדתם בשאלה זו. לאחר ששבנו ועיינו בערעור, בטענות הצדדים בשאלת הסמכות העניינית, כמו גם בטענותיהם לגופו של ערעור, נחה דעתנו כי בעיקרו של דבר, ולמעט שתיים מן הסוגיות כפי שיפורט להלן, טמונות בערעור טענות כנגד התניית תנאים בהיתרים לתיווך עובדים זרים שבידי המערערות. בערעורים על החלטות שזה עניינן נתונה לנו הסמכות העניינית לדון, וזאת מכוח הוראתו של סעיף 69 לחוק שירות התעסוקה. 

התשתית הנורמטיבית

8.                 חוק שירות התעסוקה מתווה, בפרקו הרביעי, תשתית נורמטיבית מפורטת וקפדנית בכל הנוגע להסדרת הרישוי והפעילות של לשכות פרטיות העוסקות בתיווך עבודה. בין תכליותיו של ההסדר החוקי ניתן למנות את הצורך להגן על אוכלוסיית העובדים הזרים, אשר נוכח פגיעותה המובנית תלויה במתווכי העבודה למחייתה תוך חשש לניצולה (עב' 65/09 נירה לוי - מדינת ישראל, מיום 23.8.2009).

9.                 תכלית נוספת של החקיקה מבוססת על כך שהפרטת הסמכות לעסוק בתיווך עבודה מחייבת מערך של פיקוח שלטוני על פעילות הגוף הפרטי אליו הועברה הסמכות, כאשר הגוף הפרטי מחויב " במקצועיות ראויה, בהגינות, בשוויון..., בשקיפות ובכל הדרישות האחרות המוטלות על גוף המפעיל סמכות שלטונית. במיוחד עליו לפעול כזרוע של השלטון הפועלת ביושר ובנאמנות לא רק כלפי מקבלי השירות אלא גם כלפי הרשות השלטונית, הסומכת עליו ונותנת בו אמון" (עב' 21/08 עמירם ואעקנין - מדינת ישראל, מיום 4.11.2008; כן ראו את עב' 27/08 אלה השמה בע"מ - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, מיום 15.3.2009; עב' 29/08 איתנית עובדים זרים לסיעוד בע"מ - מדינת ישראל, מיום 26.5.2009).

10.            במסגרת תיקון מס' 17 לחוק, אשר נכנס לתוקף בחודש אפריל 2010, ביצע המחוקק שינוי מקיף בהסדר הנורמטיבי המתייחס לרישוי לשכות פרטיות, תוך העברת הסמכויות - בהתייחס לרישוי לשכות פרטיות העוסקות בתיווך עבודה לעובדים זרים - משר התעשייה, המסחר והתעסוקה לשר הפנים. הסעיף המרכזי הרלוונטי לענייננו הינו סעיף 65 לחוק, הקובע כדלקמן:

"(א)(1) לא יעסוק אדם כלשכה פרטית בתיווך עבודה לעובדים זרים, אלא אם כן קיבל היתר מיוחד לכך מאת שר הפנים ובהתאם לתנאיו, ורשאי שר הפנים לקבוע בהיתר כי לשכה פרטית כאמור תהא רשאית לפעול בעניינים של עובדים זרים ומעבידיהם, אף שלא בקשר לתיווך עבודה כאמור, בתנאים כפי שיקבע בהיתר;